原标题：打击网络赌博遭遇三大难题
近年来，一些不法分子盯上了网络，“互联网+赌博”在国内出现，还有一些境外博彩机构、诈骗集团利用“伪装者”身份侵入国内网络。
对于网络赌博行为，公安部门早已明确，利用微信、App等网络平台进行赌博，与线下赌博一样属于违法行为。只要达到刑事立案标准，就要按照赌博罪、开设赌场罪追究刑事责任。
尽管如此，博彩信息仍通过苹果短信等多种渠道进入公众视野，用于赌博结算的红包微信群仍活跃在社交平台上，彩票网站逃过安全软件检测“遁入”百姓生活，各类App以“伪装者”身份逃避审核……
“有时即使抓到了网站负责人，也不知道如何处罚，违规成本近乎为零，违法成本极低。”北京市体育彩票管理中心原主任李辰认为，根源在于没有将“赌”的定义搞清楚，没有专业机构研究“赌”在什么情况下会对社会造成危害，正是由于理论上无法突破，导致了法律滞后，所以相关的定罪量刑标准都不统一。
技术层面难以达到监管要求
南京信息职业技术学院计算机与软件学院移动应用开发专业负责人李维勇指出，服务器在境外的彩票网站很难监管，对其只能屏蔽，但仍有很多网站无法封停。
曾经研究过手机恶意软件的李维勇熟悉某些博彩软件的伪装技巧，“当用户第一次进入某个手机应用，给你看A界面，之后再点击，给你启动B界面”。
这样的App对于手机应用市场或是手机安全软件来说，有时没法检测出问题，“第一次启动A界面，第二次启动B界面，机器通过算法检测不出来，有漏网之鱼很正常。”
“各大安全软件公司都会把博彩软件当作非法软件，用户如果浏览到这些网站就会出现提示，但手机上不太好处理的地方，在于手机系统没给那些安全软件相应权限。”某移动互联网安全专家说。
尽管手机应用商店对这些均有审核，且安全厂商在检测到问题应用时，会提交报告建议下架，但因为更新不及时，手机端对于这类网站的拦截效果往往不够理想。
同样拦截不住的还有将服务器搭设在国外的彩票网站。
记者发现，即使用户通过QQ群等社交群的投诉机制内部举报了网站链接，同时腾讯网址安全中心也检测出该网页可能包含恶意欺诈内容，但在手机浏览器中，有时该网页仍可以正常进入，不被拦截。
“其实服务器肯定是一个，但可以注册很多域名，在境外注册的话很难监管，很多连网站都封不了。”李维勇说，对境外网站查处的难度较大。
记者调查发现，在很多互联网赌博中，通过微信、支付宝等形式进行充值，与博彩游戏实行的是“双轨制”。表面上看到微信群在发红包或者转账，其实是在结算赌资。
“理论上这很难管，毕竟微信群有转账功能，只要用约定的话或隐语去转账，你是管不了的。”北京师范大学心理学部暨博弈行为研究中心博士陈海平认为，腾讯公司有企业监管责任，但其本身没有执法权，“一方面要看腾讯公司能不能承担社会责任，另一方面，执法机构也不能把责任无限地加给企业，需要制定可操作的技术标准和执法原则”。
“目前的问题是，法律规定落后于技术进步和行业发展生态，管不了这些技术层面的事情。”陈海平说。
“九龙治水”背后的执法困境
“多部门职责分散、无法配合”成为监管网络赌博难的一大原因。
以监管实质为赌博的彩票网站为例，尽管彩票发行和管理机构发现了一些擅自出票的彩票网站，但因为没有执法权，无权查处任何网站和手机App。
对于拥有执法权的公安部门来说，“出票的网站连违法都算不上，最多算违规，公安为什么会有那么多热情来查？”李辰说。
对于不出票或聚赌的违法网站，陈海平认为“到境外去抓”的执法成本很高。
陈海平解释，涉及互联网彩票治理的现在多达9个部门，“这些部门之间如何配合，职责范围如何界定等这些问题，都值得探讨。”
6月22日，由财政部牵头，多个部门在成都市召开全国彩票监督工作座谈会，该座谈会除了财政部、民政部、体育总局外，还有国家网信办、工信部等中央部门参加，而且该类会议首次出现国家网信办。
对于这9个部门在监管上的分工，陈海平举例，财政部管理彩票业务和内容，但缺乏监管的技术手段，公安执法机构拥有监管技术但不熟悉彩票、博彩业务，造成“弹性空间很大，执法往往跟变化着的技术或者与博彩市场情况不对接，就会脱节”。
同时，因为通过互联网售卖彩票等方式属于网信办管理，而资金安全上的监管由银行系统负责，“这些部门和机构各有各的规范，都有监管责任，到最后‘九龙治水’，谁都治不了”。
除了网站，实质为赌博的棋牌类App也存在类似问题。
“互联网彩票、博彩在监管上有很多不同环节，目前没有一个综合执法部门来管理。多个部门管理，但没有一个部门有足够的手段和能力能管好。”陈海平说。
监管面临“空白地带”
为何多部门的监管之间难以配合？李辰认为，即使是对擅自出票的彩票网站，也缺少具体处罚的相关规定。“只定义了哪些网站违规，但没规定如何处罚，可以说所谓的违规成本近乎零”。
李辰表示，各类赌博游戏从线下搬到手机、电脑上，曾经的地下赌场变成了虚拟赌场。而有关监管彩票的原则性规定和要求仍为2009年起实施的彩票管理条例和2012年公布的彩票管理条例实施细则，后者规定了非法彩票的条件。2013年起实施的治安管理处罚法提及了与赌博相关的处罚规定。
在李辰看来，“很多人通过赌博实施诈骗，但最终承担的只是赌博罪的量刑标准”。
他认为，有关赌博罪的法律依据仍是上世纪90年代成型的刑法，“但赌博的形式已变化成这样了，依旧靠之前的条文没法控制，这一块仍属于法律真空地带”。
现行刑法规定，以营利为目的，聚众赌博或者以赌博为业的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。开设赌场的处三年以下有期徒刑、拘役或管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
2010年8月31日起实施的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》规定了关于网上开设赌场犯罪的定罪量刑标准以及关于网上开设赌场共同犯罪的认定和处罚。
“按照当时法律规定，可能几万元就算大金额，但现在赌博动辄数亿元，而且最高判十年以下有期徒刑，违法成本极低。”李辰说。
“迄今为止，我国没有彩票的国家立法，仅有彩票管理条例，属于行政法规，从法律效力上来看，不如刑法，因此也可以说所有非法彩票的问题都只是违规问题。”陈海平说。
陈海平说，彩票和赌博的区别不在于玩法，也不在于采用互联网形式，而在于政府是否批准。对体育比赛结果押注，国家批准的是竞彩足球和竞彩篮球，没批准的都叫赌球，而赌球属于赌博范畴，属于公安部门打击的对象。
